Pour un Parlement français exemplaire

Transparency International France –  11/2012

En France, comme dans toute démocratie, la constitution impartit au Parlement de voter la loi et de contrôler l’action du gouvernement. L’importance de cette mission doit conduire le Parlement à adopter un mode de fonctionnement exemplaire répondant à son objectif démocratique. Cette nécessité d’exemplarité atteint les membres du Parlement dans l’exercice de la haute fonction qu’ils occupent et doit les conduire à garantir des pratiques qui répondent à l’exigence de transparence et d’intégrité.

Introduction : A la fin du mois de décembre 2011, Transparency International France a publié un rapport commandé et financé par la Commission européenne sur l’évaluation du système national d’intégrité (SNI). Ce rapport dresse un état des lieux du dispositif français de transparence et d’intégrité de la vie publique et économique. Il constitue la partie française d’une étude de dimension européenne.
L’étude sur les systèmes nationaux d’intégrité menée de front dans 26 pays européens par les sections nationales de Transparency International a permis d’identifier des problématiques communes à l’ensemble des pays, telles que la nécessité d’encadrer le lobbying, mais également d’identifier des particularités nationales.
Ainsi, si le système d’intégrité hexagonal est globalement bon, il se caractérise néanmoins par des fragilités au niveau de la transparence et de l’intégrité de certaines institutions. Les partis politiques et le Parlement sont notamment considérés comme les maillons faibles du système d’intégrité français.
Transparency International France a ainsi identifié différentes pratiques parlementaires qui empêchent l’institution d’atteindre les meilleurs standards de transparence.
Dans un contexte de crise économique et de défiance croissante à l’égard du pouvoir politique, il devient urgent de mettre fin à certaines pratiques que les citoyens sont de moins en moins disposés à accepter. Ces pratiques ont des coûts : coût démocratique avec des taux d’abstention record et une tentation vers les extrêmes ; coût pour les finances publiques. A côté de l’évident besoin d’encadrement des relations entre les groupes
d’intérêts et les parlementaires (3), de l’exigence d’une plus grande transparence des revenus des parlementaires (4), d’un meilleur contrôle des comptes du Parlement (5) et de la nécessité de faciliter l’accès aux informations parlementaires (6), Transparency International France a distingué plusieurs pratiques qui favorisent l’apparition de conflits d’intérêts (1), parmi lesquels on retrouve le cumul des mandats et des fonctions (2).

1 – Conflits d’Intérêts

Enjeux ─ Prévenir les conflits d’intérêts dans la vie publique permet d’éviter le mélange des genres entre le pouvoir politique, économique et médiatique ; cela permet de garantir que seul l’intérêt général est pris en compte par les parlementaires et de restaurer la confiance envers l’institution et ses membres.

Pratiques observées ─ Aujourd’hui, le Parlement français n’a pas encore adopté, ni dans la loi, ni dans les règlements internes des deux chambres, des règles permettant de garantir que soient évités ou convenablement gérés les conflits d’intérêts. Ainsi, il est possible pour un parlementaire de cumuler son mandat avec des fonctions ou d’autres mandats qui le conduisent à être en situation de conflit d’intérêts ; c’est le cas notamment pour les élus qui exercent comme avocat d’affaires ou pour ceux qui possèdent une activité de lobbyiste ou de conseil alors qu’ils siègent au Parlement. C’est également le cas pour les très nombreux parlementaires qui cumulent leur mandat national avec un ou plusieurs mandats exécutifs locaux.
Jusqu’à récemment, la France était le seul pays avec la Slovénie à ne pas rendre publiques les déclarations d’intérêts des parlementaires ; depuis le début du mois de juillet 2012, cela à changé puisque les déclarations d’intérêts des sénateurs sont disponibles sur le site internet du Sénat. Toutefois, si cette publication représente une avancée, les déclarations publiées ne permettent pas, dans leur état actuel, de garantir que des intérêts personnels n’interfèrent pas dans le processus législatif.
En effet, les déclarations d’intérêts publiées par les sénateurs ne sont pas précises, seules doivent être déclarées les activités (professionnelles ou d’intérêt général) que le sénateur envisage de conserver ainsi que les participations financières supérieures à 15 000 €. Aucune information n’est demandée sur les activités exercées au cours des années précédentes, ni sur les revenus et avantages en nature tirés des activités et responsabilités
exercées. Rien non plus n’est demandé sur les invitations à des déplacements financés par des organismes extérieurs, et les informations relatives aux proches ne sont pas rendues publiques.
En avril 2011, l’Assemblée nationale a, pour sa part, adopté un code de déontologie prévoyant l’obligation pour les députés de remplir une déclaration d’intérêts. Cependant, cette déclaration n’étant pas rendue publique, elle ne permet pas d’identifier les conflits d’intérêts potentiels et donc de prévenir efficacement leur apparition. Signalons enfin que, ni l’Assemblée nationale ni le Sénat, n’ont mis en place un système de contrôle effectif de ces déclarations ni instauré des sanctions suffisamment dissuasives en cas de manquement.
Recommandations ─ Pour améliorer le dispositif de prévention des conflits d’intérêts, Transparency International France propose de :

– rendre obligatoire une déclaration d’intérêts précise et publique qui comporterait, entre autres, l’ensemble des fonctions et mandats occupés, actuellement ou au cours des cinq années écoulées, les revenus et avantages en nature tirés de ces activités, ainsi que sur les activités des conjoints ;
– d’instituer une obligation pour le parlementaire de déclarer les risques de conflits d’intérêts qui naissent en cours de mandat et d’exiger qu’il s’abstienne, en cas de conflit d’intérêts établi, de participer à la décision ;
– mettre en place une instance de contrôle efficace (indépendante et habilitée à prendre des sanctions).

2. Cumul des mandats et des fonctions

Enjeux ─ Le cumul du mandat de parlementaire avec des mandats exécutifs locaux et/ou des fonctions rémunérées ou non est chose courante au Parlement français. Il en est de même pour l’accumulation de mandats successifs. Ces cumuls de mandats et/ou de fonctions sont préjudiciables à la démocratie. En plus d’être propices aux conflits d’intérêts – entre des intérêts locaux et des intérêts nationaux d’une part, et entre des intérêts particuliers et des intérêts collectifs d’autre part –, ces cumuls favorisent l’absentéisme parlementaire et l’absence de renouvellement de la classe politique. Mettre fin au cumul des mandats revaloriserait le travail et la fonction parlementaires et renforcerait, par là même, la confiance des citoyens envers leurs représentants.

Pratiques observées ─ Seuls 18,6% des parlementaires ne cumulent pas leur mandat parlementaire avec d’autres mandats locaux

I . Dans la nouvelle Assemblée nationale issue de l’élection de juin 2012, 438 des 577 députés cumulent leur mandat parlementaire avec un mandat exécutif local II. Au Sénat, ils sont 125 sur 348 à avoir la double casquette de maire et de représentant de la nation III. La France fait figure d’exception au regard des autres grandes démocraties européennes IV V. Si la population française soutient très largement à 92% la fin des cumuls de mandats VI, les parlementaires sont majoritairement frileux à l’idée d’interdire le cumul avec d’autres mandats exécutifs locaux.
Recommandations ─ Afin de renforcer l’institution parlementaire en prévenant les conflits d’intérêts, en limitant l’abstention parlementaire et en favorisant le renouvèlement de la classe politique, Transparency International France propose que :
– la loi institue le non-cumul des mandats pour les parlementaires avec tout mandat exécutif local ;
– la loi refuse aux parlementaires la possibilité d’exercer toute fonction de gestion ou d’administration dans une entreprise publique ou privée ;
– l’ordonnance de 1958 sur les incompatibilités soit révisée de manière à poser un principe d’interdiction d’exercice d’activité professionnelle et/ou rémunérée tout au long du mandat parlementaire (sauf exceptions prévues par la loi pour quelques professions i.e. professions médicales qui requièrent une continuité de l’exercice) ;
– soit lancée une réflexion sur la limitation, à deux ou trois, du nombre de mandats parlementaires successifs ;
– soit lancée une réflexion sur la meilleure manière de valoriser l’expérience acquise par les élus afin de favoriser leur retour à l’emploi à l’issue de leur mandat.

3 – Encadrement du lobbying au Parlement

Enjeux ─ Le lobbying est inhérent à la vie démocratique, il joue un rôle croissant dans le processus législatif français. S’il peut contribuer à éclairer les parlementaires en leur fournissant des éléments d’information et de compréhension sur des enjeux complexes, le manque d’encadrement des relations entre parlementaires et groupes d’intérêts peut engendrer des dérives préjudiciables à notre démocratie. Ainsi en va-t-il de l’absence de représentation équitable des différents intérêts en jeu, de la délivrance d’informations trompeuses et du trafic d’influence qui sont autant de raisons pour exiger que soit encadré l’exercice de l’activité de lobbying au sein du Parlement. Les citoyens doivent être assurés que, dans les décisions prises par leurs représentants, l’intérêt général prime sur les intérêts particuliers afin que soient recréées les conditions de la confiance dans l’institution parlementaire.

Pratiques observées ─ Aujourd’hui, l’activité des groupes d’intérêts au sein des deux assemblées reste opaque. Si le Sénat et l’Assemblée nationale ont fait un premier pas en adoptant chacun un dispositif visant à réguler l’activité de lobbying en leur sein, les règles proposées sont largement insuffisantes et le contrôle de leur application quasi inexistant (absence d’un organe de contrôle disposant d’un pouvoir de sanction et/ou d’alerte), ce qui ne permet pas de garantir l’équité d’accès aux parlementaires des différents groupes d’intérêts ni de garantir la traçabilité du processus législatif.
Au mois de juillet 2009, le bureau de l’Assemblée nationale a adopté un dispositif d’encadrement des « représentants d’intérêts ». Celui-ci repose uniquement sur l’inscription volontaire des représentants d’intérêts sur un registre public – leur donnant accès à certaines salles de l’Assemblée – et sur l’engagement à respecter un code de conduite.
Pour sa part, le bureau du Sénat a adopté en octobre 2009 des premières mesures visant « à mieux encadrer l’activité des groupes d’intérêt » dans son enceinte. Il a ainsi instauré un registre obligatoire pour les représentants d’intérêts et un code de conduite. Il a également prévu que les invitations à des déplacements à l’étranger fassent l’objet d’une déclaration. Toutefois, l’inscription sur le registre n’est pas réellement contraignante (en dehors de certaines salles du Palais du Luxembourg, l’accès aux sénateurs reste ouvert aux représentants d’intérêts non inscrits). Par ailleurs, ni l’Assemblée, ni le Sénat n’ont imposé des règles aux parlementaires pour réguler leurs relations avec les lobbyistes et aucune sanction n’est prévue en cas de manquement.
Au mois d’octobre 2012, seuls 148 lobbyistes étaient inscrits sur la liste de l’Assemblée nationale et 94 sur celle du Sénat VII. Ce nombre d’inscrits est très faible par rapport au nombre réel de lobbyistes probablement en activité.

En outre, les registres ne permettent pas d’avoir une idée précise des intérêts réellement présents au Parlement, ni des moyens financiers et humains mis en oeuvre par les acteurs du lobbying. De même, aucune règle n’est prévue pour rendre obligatoire la publication des positions présentées par les groupes d’intérêts aux parlementaires et presque aucun d’entre eux ne communique spontanément la liste des organisations qu’il reçoit. Un rapport réalisé par Transparency International France et Regards Citoyens révèle aussi que 62% des rapports produits par l’Assemblée nationale entre juillet 2007 et juillet 2011 ne contiennent pas de liste des personnes et organisations auditionnées. Enfin, une autre étude réalisée par l’association en 2011 montre que très peu de parlementaires connaissent l’existence du registre. Encore plus rares sont ceux qui le consultent pour voir si une personne sollicitant une audition y est inscrite.
Ces deux dispositifs sont donc loin d’être à la hauteur de l’enjeu : ils ne permettent pas de répondre aux attentes des citoyens en matière de transparence de l’action de leurs  représentants.
Recommandations ─ Pour que le dispositif d’encadrement des relations entre parlementaires et groupes d’intérêts soit efficace, Transparency International France propose que soit :
– mis en place un dispositif d’accréditation obligatoire des représentants d’intérêts, commun aux deux chambres ;
– rendue obligatoire la signature d’une charte de bonne conduite par les représentants d’intérêts dont la violation pourrait conduire au retrait de l’accréditation ;
– mise en place une instance de contrôle efficace (indépendante et habilitée à prendre des sanctions). Cette instance devrait pouvoir être saisie par tout parlementaire, citoyen ou acteur souhaitant être informé ou signaler des pratiques contraires au code de conduite ou au règlement des assemblées ;
– mises en place, dans les règlements intérieurs des deux assemblées, des règles claires de responsabilité applicables aux parlementaires, assistants parlementaires, dirigeants et personnels des assemblées (interdiction de cadeaux, etc.) ;
– rendue publique, en temps réel, la liste des personnes et organisations rencontrées ou consultées par les parlementaires et leurs collaborateurs afin de garantir la traçabilité des décisions parlementaires (empreinte législative);
– rendue obligatoire la publication, tant par les groupes d’intérêts que par les assemblées, des positions communiquées aux parlementaires lors de la préparation des textes ;
– mises en place des procédures de consultation publique. Les acteurs inscrits sur les registres seraient consultés en priorité. Parallèlement, les députés seraient incités à consulter ces registres avant leurs rendez-vous ;
– élaboré un premier rapport d’évaluation indépendant sur le lobbying auprès du Parlement.

4 – Transparence des revenus des Parlementaires

Enjeux ─ Le rejet récent par les parlementaires d’un amendement qui visait à rendre plus transparente l’utilisation des indemnités représentatives de frais de mandat (IRFM)VIII est un mauvais signal envoyé aux citoyens quant à la volonté des parlementaires d’accroître la transparence du Parlement. L’insuffisance de transparence sur la  rémunération des parlementaires dessert l’institution. Dans une période de crise  économique comme celle que nous traversons, le besoin de transparence et d’exemplarité se fait plus que jamais ressentir ; il est dès lors important d’accroitre la transparence sur l’usage que font les parlementaires de ces différentes indemnités. En outre, afin de prévenir toute suspicion d’enrichissement personnel de la part des parlementaires, leurs déclarations de patrimoine doivent être rendues publiques et les moyens de contrôler ces déclarations renforcés.
Pratiques observées ─ A l’heure actuelle, le contrôle des dépenses individuelles des parlementaires ne répond pas aux exigences de transparence d’une grande démocratie. Les 321 sénateurs et les 577 députés reçoivent chaque mois, en plus de leur indemnité personnelle et du crédit dont ils disposent pour leurs collaborateurs, une IRFM. La manière dont sont dépensés les crédits collaborateurs ainsi que les IRFM ne fait pas l’objet d’un contrôle satisfaisant. Alors que les crédits collaborateurs non utilisés devraient en principe être reversés aux budgets des assemblées, ils peuvent être dans la pratique basculés sur l’IRFMIX. Lors d’une conférence de presse le 25 septembre 2012, le  Président de l’Assemblée nationale Claude Bartolone a cependant annoncé que cette possibilité serait désormais supprimée. Aucun contrôle n’est non plus exercé sur la manière dont sont dépensés les IRFM, ce qui ne permet pas de détecter les dépenses faites à d’autres fins que celles nécessitées par la fonction parlementaire.

Par ailleurs, la situation patrimoniale des parlementaires n’est pas rendue publique. Depuis 1988, la loi prévoit que la Commission pour la transparence financière de la vie politique (CTFVP) reçoit les déclarations et les observations sur les modifications de patrimoine et en assure la confidentialité. Les déclarations ont pour but de permettre la vérification des évolutions du patrimoine des parlementaires entre le début et la fin du mandat afin d’identifier d’éventuels enrichissements frauduleux. Aujourd’hui, la déclaration de patrimoine ne remplit pas sa fonction dans la mesure où la CTFVP ne dispose pas des moyens suffisants qui lui permettraient d’accomplir sa mission de contrôle et où la non-publicité de la déclaration exclut tout contrôle citoyen. En effet, seuls la CTFVP, le parlementaire (ou un de ses ayants droit) et l’autorité judiciaire peuvent avoir accès à la déclaration ce qui ne permet pas à la société civile d’exercer de contrôle ; il est d’ailleurs prévu une sanction pénale en cas de diffusion non autorisée du contenu de la déclaration de patrimoine d’un parlementaire. 

Si un effort a été réalisé en 2011 pour améliorer la situation avec l’introduction d’une sanction pénale en cas de déclaration mensongère et avec la possibilité pour la commission de se voir transmettre par l’administration fiscale les déclarations d’impôt sur le revenu et d’impôt sur la fortune (ISF) des parlementaires, la loi n’est pas allée assez loin. Les dispositions qui visaient à rendre obligatoire la transmission d’informations sur les revenus et sur la situation patrimoniale du conjoint séparé ou du partenaire de pacs ont été supprimées ainsi que celles qui autorisaient le juge à prononcer une peine de privation des droits civiques ou d’interdiction d’exercer une fonction publique.
Recommandations ─ Afin de prévenir efficacement tout enrichissement personnel lié à l’exercice des fonctions représentatives des parlementaires, Transparency International France propose que soient :
– accrus les pouvoirs et les moyens de la Commission pour la transparence financière de la vie politique afin qu’elle puisse effectivement conduire sa mission ;
– rendues publiques les déclarations de patrimoine mises à jour annuellement, par exemple sous la forme de fourchettes.

5 – Contrôle des comptes des assemblées

Enjeux ─ Au-delà du souci de bonne gestion qui s’inscrit parfaitement dans une logique d’économie imposée par la crise, un réel contrôle et une plus grande transparence des dépenses du Parlement sont nécessaires pour garantir que l’argent public qui lui est confié est utilisé à bon escient.
Pratiques observées ─ L’Assemblée nationale et le Sénat jouissent de l’autonomie financière du fait de la séparation des pouvoirs (principe constitutionnel). Si ce principe ne doit pas être remis en cause, ce qui doit l’être est la règlementation intérieure des chambres qui ne prévoit pas que l’exécution des dépenses soit contrôlée par un contrôleur externe du ministère des Finances ou de la Cour des comptes. Cette situation est incompatible avec l’exigence de neutralité et d’impartialité qui doit guider le contrôle des dépenses publiques.
A l’Assemblée nationale, c’est une commission spéciale, formée au début de chaque mandature, constituée de 15 membres nommés à la représentation proportionnelle et présidée par un élu de l’opposition qui est chargée de vérifier et d’apurer les comptes. Cependant, le 25 septembre 2012, Claude Bartolone a annoncé que les comptes de l’Assemblée nationale – comme ceux du Sénat – seraient désormais certifiés par la Cour des comptes. Si cette décision peut être saluée, on ne doit pas lui attribuer la portée qu’elle n’a pas : il s’agit d’un contrôle formel qui n’a pas pour objectif de mesurer l’efficience de la gestion ni d’apprécier l’efficacité des dépenses engagées au regard des objectifs poursuivis.
Au Sénat, c’est également une commission qui est en charge du contrôle des comptes et de l’évaluation interne. Nommée à l’ouverture de chaque session ordinaire, elle comprend des membres de tous les groupes politiques. Depuis 2009, ses compétences et ses moyens  d’investigation ont été confortés.

Une autre anomalie doit également être dénoncée : il s’agit de l’absence de transparence dans l’utilisation de la « réserve parlementaire ». Les parlementaires disposent, en plus de leurs ressources propres, d’un fonds d’environ 90 millions d’euros à l’Assemblée et 55 millions au Sénat) dans lequel ils peuvent – très inégalement selon les parlementaires – puiser afin de soutenir des projets locaux, notamment conduits par des associations.

Le mode d’allocation de ces ressources publiques est très opaque ; sa répartition étant discrétionnaire, elle profite aux élus de la majorité ainsi qu’aux élus occupant des responsabilités et/ou bénéficiant d’une longévité parlementaire supérieure. A l’Assemblée nationale comme c’est déjà le cas au Sénat X, les crédits devraient désormais être répartis équitablement au prorata des effectifs de chaque groupe politique. Claude Bartelone, président de l’Assemblée nationale, a également déclaré le 25 septembre que la liste des subventions et des investissements soutenus par la réserve devrait être rendue publique.

Recommandations ─ Pour qu’un contrôle financier efficace du Parlement soit garanti et favorise ainsi la bonne gestion des fonds publics qui lui sont confiés, Transparency International France propose que :

– les budgets du Sénat et de l’Assemblée nationale soient contrôlés et vérifiés par la Cour des comptes ;

– soit créée une commission des comptes chargée de contrôler l’exécution du budget (sur le modèle des comités d’audit dans les entreprises). Cette commission publierait un rapport sur les comptes et l’exécution du budget. Elle serait composée de parlementaires et de membres indépendants (experts de la comptabilité) ;

– soit encadrée l’utilisation de la « réserve parlementaire » en publiant la liste des projets subventionnés par l’intermédiaire de chaque parlementaire, ainsi que celle des sommes qui ont été versées à ce titre XI ; cette publication pourra intervenir soit dans le rapport annuel de la commission des comptes (évoquée plus haut), soit sur le site de l’Assemblée.

6 – Ouverture des données publiques (Open Data)

Enjeux ─ La simplification de l’accès et de la réutilisation de l’information parlementaire répond à une exigence démocratique. L’égalité d’accès pour chaque citoyen à l’ensemble des informations relatives au Parlement est un facteur important dans le renforcement du lien de confiance entre l’institution parlementaire et la population française.
« L’information parlementaire comprend à la fois les informations sur les rôles et les fonctions du Parlement et celles générées tout au long du processus législatif, y compris les textes législatifs adoptés, les amendements, les votes, l’ordre du jour parlementaire et son calendrier, les enregistrements des séances plénières comme des travaux des commissions, les informations historiques et toute autre information associée aux dossiers parlementaires, tels que les rapports créés pour ou par le Parlement »XII. L’amélioration de l’accessibilité doit permettre aux citoyens de mesurer l’engagement des parlementaires aux différents stades du processus législatif. Cet outil de contrôle démocratique ne pourra que bénéficier aux parlementaires en leur permettant de faire connaître le degré de leur implication et la réalité de leur travail.

Pratiques observées ─ La loi prévoit de donner une large publicité aux travaux parlementaires ; la publicité des débats parlementaires est même une exigence constitutionnelle. Les débats parlementaires font l’objet d’un enregistrement audiovisuel et, depuis le début de l’année 2000, sont diffusés en direct sur La Chaine Parlementaire (LCP).
Les comptes rendus intégraux des séances sont mis en ligne sur le site de l’Assemblée nationale au fur et à mesure de leur établissement et le bureau de chaque commission se charge d’assurer la publication de ses travaux. Depuis la réforme du règlement de l’Assemblée nationale du 29 mai 2009, les parlementaires peuvent d’ailleurs s’appuyer sur un nouveau service pour la publication des comptes-rendus des commissions.
Il faut donc noter qu’il y a eu, depuis plusieurs années, des avancées importantes. Aujourd’hui, la difficulté majeure réside dans le manque d’organisation et le mode de diffusion de l’information rendue publique. L’architecture adoptée pour le classement de l’information ainsi que les formats utilisés rendent difficile l’analyse et la réutilisation des données par les citoyens.

D’autre part, les informations relatives aux votes restent incomplètes ; lors d’un scrutin public ordinaire à l’Assemblée, il est par exemple impossible de savoir quels sont les députés qui ont fait adopter ou rejeter un texte dans la mesure où seuls les votes minoritaires (par groupe) sont renseignés. Le système des délégations de vote, qui permet aux députés et aux sénateurs de se faire représenter lors des votes, contribue également à l’absence de transparence. Ainsi, au Sénat, il est possible pour un seul sénateur de voter pour l’ensemble de son groupe. Cette pratique est contraire à l’article 27 de la Constitution qui précise que le vote des parlementaires est personnel.
Recommandations ─ Afin d’améliorer l’accès à l’information parlementaire et de faciliter sa libre réutilisation, Transparency International France propose que soit :
– mis en place un système d’organisation de l’information unifié, simple et performant, utilisant plusieurs formats (HTLML, PDF, etc.) dont un format ouvert réutilisable de manière automatisée et facilitant l’analyse et la réutilisation des informations tel que le XML
– autorisé le téléchargement des données parlementaires, dans leur totalité et dans des formats bien documentés.