Tafta : ce que révèlent les documents confidentiels sur la négociation transatlantique

LE MONDE |  02.05.2016

C’est une première depuis le lancement en 2013 des négociations du « Tafta », le traité commercial entre l’Union européenne et les Etats-Unis. Le Monde a pu consulter une série de documents de négociation confidentiels très récents, et totalement inédits, obtenus par Greenpeace Netherlands, l’antenne néerlandaise de l’ONG environnementale.

Ils abordent quasiment tous les aspects de cette très vaste négociation, de l’abaissement des tarifs douaniers aux mesures sanitaires, en passant par la coopération réglementaire, censée rapprocher les normes des deux rives de l’Atlantique pour faciliter les échanges commerciaux.

Une manifestation anti-TTIP à Hanovre (Allemagne), lors de la visite du président Obama, le 23 avril. KAI PFAFFENBACH / REUTERS

Ces documents permettent d’éclairer un texte qui suscite la méfiance tant par son contenu que par l’opacité des discussions à huis clos qui président à son élaboration. Représentant les deux tiers de l’ensemble des textes discutés, la fuite couvre 13 chapitres. Il s’agit, pour l’essentiel, de ce qui a servi de base au dernier cycle de négociation du TTIP (le nom officiel du futur traité), le treizième, entre l’administration Obama et la Commission européenne, qui s’est tenu du 25 au 29 avril, à New York.

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Des documents inaccessibles même aux parlementaires

Ces documents seront rendus publics par Greenpeace dans leur intégralité lundi 2 mai à 11 heures. Leur intérêt principal est qu’y figurent non seulement la position de négociation des Européens mais aussi celle des Américains, qui jusqu’à présent, était restée totalement confidentielle. Les eurodéputés, qui ont bataillé pour être mieux informés de la teneur des discussions, n’ont pas accès à des documents aussi complets.

Le grand public encore moins… même si la Commission de Bruxelles, sous la pression des ONG et des mouvements citoyens anti-Tafta, a accepté, ces derniers mois, de jouer davantage la transparence, en publiant notamment le mandat de la négociation (son périmètre), certaines de ses positions et en « débriefant » les médias avant ou après chaque « round » de négociation.

Les Américains campés sur leurs positions

Cette série de documents confirme à quel point la discussion est déséquilibrée et peu avancée. Les Européens, plus impliqués et plus intéressés à la négociation, ont produit davantage de propositions. Ils veulent notamment obtenir un accès plus grand aux marchés publics américains, la reconnaissance de leurs indications géographiques et appellations d’origine (comme le parmesan ou le chablis) et une harmonisation la plus poussée possible des standards industriels (automobile, cosmétique…).

Les Américains restent de leur côté campés sur leurs positions, bien peu enthousiastes. Malgré l’insistance européenne, ils se refusaient toujours, après douze cycles de négociation, à ouvrir les discussions sur la coopération réglementaire dans les services financiers, ou à dissiper les interrogations des Européens sur la portée réelle de l’ouverture des marchés publics (que les Etats fédérés pourraient contourner). Ils font également des concessions européennes sur la question du transfert des données numériques (rendue très sensible par les scandales de surveillance de la NSA) une condition sine qua non des avancées significatives dans le secteur des télécommunications, et restent réticents à lever leurs restrictions d’exportation sur le gaz naturel.

Une bannière pro-TTIP lors de la visite du président Obama à Hanovre (Allemagne), le 25 avril. WOLFGANG RATTAY / REUTERS

L’horizon d’un accord fin 2016 s’éloigne

Les documents consultés par Le Monde confirment que les négociateurs américains utilisent désormais la conclusion du traité transpacifique (TPP), en février, pour peser dans les échanges. L’administration Obama avait clairement signifié à la Commission, en 2015, que sa priorité était de conclure cet accord de libre-échange avec onze partenaires d’Amérique latine, d’Asie et d’Océanie, et qu’elle ne s’investirait pleinement dans le Tafta qu’une fois qu’il aurait été conclu. Pour forcer la main des Européens, elle exige aujourd’hui sur plusieurs dossiers que le Tafta ne soit pas « moins ambitieux que le TTP ».

Les Européens avaient encore espoir, fin 2015, qu’un accord politique pourrait être trouvé fin 2016. Un vœu pieux que l’on retrouve bien dans un briefing tactique de la Commission de Bruxelles, qui promet d’accélérer les discussions, avec pour ligne de mire des « progrès substantiels » d’ici l’été 2016. Mais le document rappelle que le respect des intérêts européens et américains et la « haute ambition » de l’accord prévalent « sur la rapidité ».

Peu d’avancées sur les tribunaux d’arbitrage

L’horizon d’un compromis politique avant la fin du mandat d’Obama se révèle d’autant plus incertain que les discussions sur l’un des volets les plus controversés du Tafta en restent à leurs balbutiements. La reprise en février des négociations (longtemps gelées) sur les tribunaux d’arbitrage (dits « ISDS ») chargés de trancher les litiges entre les entreprises et les Etats n’a donné lieu qu’à une présentation formelle aux Américains de la nouvelle doctrine européenne, le « système de cour d’investissement » (ICS), doté d’un meilleur encadrement pour prévenir les dérives portant atteintes à l’intérêt général.

Si les négociateurs se félicitent d’une « atmosphère ouverte et constructive », les échanges se sont cantonnés aux aspects mineurs de la proposition européenne, sans s’attaquer à la grande réforme institutionnelle, qui vise à instaurer une cour dotée de juges permanents et d’un mécanisme d’appel. Impossible donc de savoir si les Américains consentiront à ce compromis, sans lequel le Tafta pourrait bien ne jamais voir le jour, faute de soutien politique.

Vers une reconnaissance mutuelle des normes

Cette fuite rappelle aussi – notamment en ce qui concerne la partie réglementaire – que les réglementations des deux côtés de l’Atlantique sont très divergentes. Et montre que, pour surmonter cette difficulté, les parties envisagent de pratiquer la reconnaissance mutuelle des réglementations (l’UE reconnaît la norme américaine comme équivalente à la sienne, et donc acceptable), plutôt que l’harmonisation (l’UE et les Etats-Unis modifient leurs normes respectives pour les faire converger). Jorgo Riss, chef du bureau de Greenpeace UE à Bruxelles, s’en inquiète :

« Les promoteurs du Tafta nous disent que son principal intérêt est davantage d’ordre géopolitique qu’économique. Mais ces documents montrent que cet argument ne tient pas. L’UE et les Etats-Unis vont vers une reconnaissance mutuelle de leurs standards, ouvrant la voie à une course vers le bas des multinationales en matière d’environnement et de santé publique. Le Tafta cherche donc bien à consacrer une approche de “si c’est assez bon pour nous, c’est donc assez bon pour eux”. »

Une menace pour le principe de précaution

Les Américains n’entendent pas faire de compromis. C’est particulièrement frappant en ce qui concerne la coopération réglementaire, un des aspects les plus novateurs et les plus importants du Tafta. Les promoteurs de l’accord insistent en effet pour dire que la majorité des avantages de l’accord proviendrait de la réduction des différences réglementaires qui, comme les droits de douane, se révèlent souvent de vraies barrières au commerce.

Washington insiste sur la nécessité de procéder à des études d’impact en amont de toute réglementation (« regulatory impact assessment »), qui devraient obéir à des règles très strictes et qui ressemblent à autant d’obstacles à franchir avant de pouvoir réglementer. Ces études d’impact devraient prendre en compte « le besoin d’une régulation » et inclure notamment « l’examen des alternatives réglementaires ou non réglementaires raisonnablement envisageables (y compris l’option de ne pas réguler) ».

« Cette manière de réglementer avec des études d’impact systématiques aurait pour effet probable de retarder ou de prévenir des régulations auxquelles s’opposent les intérêts économiques, souligne M. Riss, de Greenpeace. A Bruxelles, la Commission procède déjà par études d’impact, mais c’est beaucoup moins systématique, et la capitale de l’Europe est bien moins contrôlée par les lobbys que Washington. »

En l’état, le Tafta serait surtout susceptible de porter un coup au principe de précaution, qui permet aujourd’hui à l’Europe de refuser certains produits et pratiques au nom de la santé ou de l’environnement. Il inverserait la charge de la preuve, en contraignant les autorités à justifier chacune de leurs décisions par des preuves tangibles de dangerosité – pas toujours consensuelles, comme l’illustre le débat sur les OGM. Malgré les assurances récentes de la commissaire au commerce, Cecilia Malmström, les Européens ne font référence à aucun moment à ce principe central dans les documents de négociation du Tafta fuités.

La Commission se défend d’un « accord au rabais »

Attention toutefois, ces textes sont une photographie, datant d’il y a à peu près un mois, de l’état des négociations entre Europe et Etats-Unis. Depuis, les discussions ont progressé, lors du 13^e round. A en croire les négociateurs, qui se sont exprimés lors d’une conférence de presse commune, vendredi 29 avril, des avancées ont eu lieu dans le domaine des procédures douanières, qui devraient faciliter la vie des PME. Ils ont aussi fait des progrès sur la reconnaissance réglementaire dans le domaine des appareils médicaux, des cosmétiques et de la pharmacie.

Par ailleurs, il s’agit de positions de négociation : chacun campe sur ses positions, et il est évidemment impossible de préjuger du résultat final, de là où les parties choisiront d’« atterrir » dans les mois et les années qui viennent.

La Commission européenne, consciente des réticences fortes d’une partie des opinions publiques, toujours très mobilisées, a promis qu’elle ne négocierait pas un accord au « rabais ». Dans un état des lieux du Tafta, rendu public mercredi 27 avril, en plein milieu du 13^e cycle de négociations à New York, elle insiste ainsi : « Le principe qui nous guide est que le résultat de la coopération réglementaire ne doit pas conduire à un abaissement des standards de protection, qui devraient rester les mêmes ou être améliorés. »

Quels documents va publier Greenpeace ?

L’ONG s’est procuré 15 documents liés à la négociation, totalisant 248 pages, qui seront intégralement publiés lundi 2 mai à 11 heures sur son site web.

1 document tactique européen : Etat des lieux de l’équipe de négociation européenne datant de mars 2016

13 documents de négociation en cours de consolidation (qui reflètent l’état des discussions à l’issue du douzième cycle de négociation) :

• Traitement national et accès au marché pour les biens

• Agriculture

• Services

• Télécommunications

• Commande publique

• Coopération réglementaire

• Barrières techniques au commerce

• Mesures sanitaires et phytosanitaires

• Droits de douane et facilitation du commerce

• Concurrence

• PME

• Entreprises publiques

• Résolution des différends entre Etats

• 1 document de négociation américain : Il reste a priori 5 documents de négociation consolidés qui n’ont pas fuité :

  Annexe expliquant la proposition américaine de chapitre anti-corruption liée à la commande publique

  • E-commerce

  • Services financiers

  • Cohérence réglementaire

  • Règles d’origine

  • Recours commerciaux