Renouveler le fonctionnement des assemblées

Authueil – 27/04/2017 –
Le fonctionnement des assemblées est une véritable catastrophe. Tout ceux qui l’ont approché et y ont participé ont fait le constat de son inefficience et du caractère assez vain des efforts qui peuvent y être déployés. Le gouvernement a quasiment toujours le dernier mot sur le contenu des lois. Et des rapports d’évaluation et de contrôle, souvent très fouillés, ne trouvent aucun débouché et prennent la poussière sur les étagères. Une réorganisation de fond en comble s’impose pour rendre au travail parlementaire sont utilité et son intérêt. Ce n’est pas juste une question de nombre de députés et de moyens humains et matériels. C’est l’ensemble du processus qu’il faut revoir.
Il faut commencer par s’interroger sur le rôle des députés et la temporalité de leur intervention dans le processus d’élaboration des normes. Actuellement, tout est déjà verrouillé lors du travail gouvernemental. Quand le texte arrive à l’Assemblée, les arbitrages sont rendus. Si des choses bougent, c’est parce que le gouvernement le veut bien, ou parce que les députés, en fournissant un gros travail collectif, ont réussi à le faire évoluer. Parfois, en vain, l’administration reprenant la main dans la rédaction des décrets d’application. Quand on regarde une loi dans son ensemble, décret compris, la part qui revient aux députés dans les choix effectués est faible.
La première chose à faire est d’associer les parlementaires au tout début d’un texte, avant même que les arbitrages ne soient rendus au sein du gouvernement, afin que le Parlement puisse être une voix qui pèse. Il ne faut pas que les phases gouvernementale et parlementaire se succèdent, mais qu’elles se chevauchent. Cela permettra au passage de mettre un peu de lumière dans le processus, qui en manque singulièrement au stade gouvernemental. Il faut également dissocier deux phases, celle de la décision politique et celle de l’écriture juridique de la loi. Elles sont actuellement entremêlées, ce qui crée une pollution du processus.
Ce qui intéresse les parlementaires, c’est de faire de la politique et de peser sur les choix, pas de pinailler sur des alinéas de code législatif et de faire de la dentelle légistique, qui relève de juristes spécialisés, qui seront d’ailleurs très heureux que les députés ne viennent pas saloper leurs textes avec leurs amendements rédigés avec les pieds. Il faut donc organiser le travail législatif sur cet aspect politique, en discutant, non pas de l’écriture du texte, mais des enjeux politiques. Cela peut se faire par plusieurs débats, décalés dans le temps, ou dans des commissions différentes. Dans le cadre d’un premier débat, très en amont, le ministre qui veut légiférer doit venir exposer aux députés les problèmes qui se posent, et en quoi il est nécessaire de voter une loi. A ce stade, rien n’est écrit, il s’agit juste de valider – ou pas – les grands axes politiques. Le gouvernement écrit ensuite un texte sur lequel les députés se penchent, pour vérifier que les arbitrages décidés lors du premier débat sont globalement respectés, et voir si le texte proposé contient des nouveautés. Un second débat aurait alors lieu, et ne porterait que sur ce qui pose problème. Pas question de faire le match retour des débats déjà tranchés en amont. Il en sortirait un texte, qui serait écrit par les services de l’Assemblée et servirait de base à une ultime négociation entre Parlement et gouvernement. Six mois ou un an après le promulgation du texte, le gouvernement serait tenu de soumettre les décrets d’application à un contrôle parlementaire, avec la possibilité, pour l’Assemblée, de demander la révision d’un décret, s’il va à l’encontre des arbitrages politiques rendus lors des débats ultérieurs. Le travail dit « de contrôle et d’évaluation » serait ainsi intégré au processus législatif, avec possibilité, pour les députés, de sanctionner par un vote, qui aura des effets concrets, une mauvaise application de la loi.
De là découlerait une nouvelle organisation du travail parlementaire. Fini les amendements ultra-techniques, les discussions byzantines sur des rédactions ultra-techniques, qui rebutent les députés et sont une barrière à l’entrée très élevée pour les débats. La répartition entre commission et séance publique s’articulerait autrement. L’hémicycle serait réservé aux grands débats politiques, comme les discours de politique générale, les motions de censure, les questions d’actualité, les explications de vote sur les lois, en fin de processus. Tous les débats auraient lieu en commission, et le travail de contrôle et d’expertise sur les textes pourrait se faire librement, en dehors de toute contrainte de réunions, avec des dates limites pour que les députés puissent éventuellement rendre des contributions écrites.
Il faut prévoir que les députés puissent travailler à distance, par écrit, afin de permettre à chacun d’exprimer ses positions. Lors de la délibération, en commission, cela permet de n’aborder et de discuter que les points qui posent problème, en connaissant déjà les objections des uns et des autres, le vote permettant, in fine, de trancher si le discussion n’a pas permis d’aboutir à des consensus. Cela revaloriserait grandement le rôle des assistants parlementaires, qui auraient pour tâche de préparer les positions de leur patron, de lire celle des autres et d’en faire la synthèse. Pour les députés, c’est un moyen intéressant de communiquer, autrement que par le biais de propositions de loi ou d’exposé des motifs d’amendements qui ne sont écrits que pour être transmis à la presse locale ou à un groupe d’intérêt bien ciblé.
Plusieurs lois pourraient être examinées en parallèle, de manière sereine, avec des calendriers prévisibles, permettant à tout le monde de s’organiser. Une seule semaine par mois, sauf cas exceptionnel, serait consacrée aux séances plénières de validation des lois, les autres étant consacrées aux réunions de commission. Dans ces conditions, il y aurait du sens à imposer des obligations d’assiduité aux députés. Ces derniers ne feraient pas de difficultés à venir, si c’est une fois par mois, pour des activités qui présentent un réel intérêt et une vraie utilité. Les parlementaires sont comme tout le monde, quand ils ont plusieurs choses en même temps, ils choisissent sur deux critères : est-ce important et utile que j’y sois ? Est-ce intéressant ou ennuyeux ? Si c’est utile et intéressant à suivre, pas de souci, les députés viendront et s’empareront du travail législatif.
Tout cela ne nécessite pas une grande réforme politique, même si une réforme constitutionnelle sera nécessaire. L’essence de la répartition des pouvoirs, c’est que le législatif donne le cap politique, rend les arbitrages, et que l’exécutif rédige techniquement les textes et veille à leur bonne application. Cela ne tranche pas la question de savoir si l’exécutif doit avoir les moyens, ou pas, d’imposer ses choix au législatif. C’est encore un autre sujet qui relève de choix politiques.

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