Politique / Effectifs – « réduction massive » : La machine gouvernementale au bord de la rupture

 Cent jours après l’arrivée à l’Elysée d’Emmanuel Macron, qui a décidé de réduire drastiquement les effectifs des cabinets ministériels, ministres et conseillers sont déjà à bout de souffle.
LE MONDE | 21.08.2017  | Par Bertrand Bissuel, Emeline Cazi, Gaëlle Dupont, Julia Pascual, Solenn de Royer et Audrey Tonnelier
Un avertissement. A peine trois semaines après l’installation du nouveau gouvernement, une conseillère du ministre de l’économie Bruno Le Maire a fait un burn-out et quitté le ministère. « Ce n’était pas une question de compétence mais de rythme, précise une source à Bercy. Avec la pression, les délais très courts, le job ne lui convenait pas. »
La jeune femme ayant été discrètement remplacée, l’affaire est restée confidentielle. Mais cet incident en dit long sur l’ambiance tendue qui règne au sein de la machine gouvernementale depuis l’arrivée à l’Elysée d’Emmanuel Macron, il y a tout juste cent jours.
Comme il s’y était engagé pendant la campagne présidentielle, le chef de l’Etat a décidé d’une « réduction massive » des effectifs dans les cabinets ministériels. Un décret publié le 19 mai au Journal officiel limite à dix le nombre de conseillers pour un ministre, huit pour un ministre délégué et cinq pour un secrétaire d’Etat. Mais cette règle s’avère compliquée à tenir. A peine trois mois après la passation des pouvoirs entre François Hollande et Emmanuel Macron, le dispositif semble déjà à bout de souffle.
« C’est 7 heures-23 h 45 »
Dans ce contexte, manœuvrer le « paquebot » Bercy – particulièrement exposé – relève de la gageure. En comparaison, le dernier cabinet de Michel Sapin comptait une trentaine de collaborateurs et celui de Christian Eckert (budget), quinze. Entre les polémiques liées au budget 2017 (APL, défense…), les arbitrages fiscaux en prévision du projet de loi de finances de l’automne, et les nombreux chantiers en cours (loi sur le droit à l’erreur, expérimentation du prélèvement à la source…), Bercy a connu un premier été en surchauffe. A titre d’exemple, le ministère a dû assurer pas moins de 37 réunions interministérielles à Matignon, fin juin. « On est débordés », souffle-t-on dans les couloirs de l’hôtel des ministres. « Tous les jours, c’est 7 heures-23 h 45, renchérit un conseiller. Pour les ministres, c’est pareil. C’est l’enfer. On verra combien de temps ça durera. »
La nomination, fin juin, de Benjamin Griveaux au poste de secrétaire d’Etat sans attribution précise devait notamment répondre à ce problème d’effectifs. Les deux ministres entendent se répartir les dossiers industriels : M. Le Maire a géré le dossier délicat de l’équipementier creusois GM&S, quand M. Griveaux s’est occupé du cas du fabricant nordiste de cabines d’engins de chantiers TIM. L’ancien porte-parole d’En marche ! compte également plancher sur l’attractivité de la place de Paris, post-Brexit.

Le secrétaire d’Etat auprès du ministre de l’économie, Benjamin Griveaux (à dr.), lors d’une réunion ouverte aux photographes, dans son bureau de Bercy, le 28 juillet. JOEL SAGET / AFP
Mais l’arrivée de M. Griveaux n’a apporté que peu d’oxygène aux équipes de Bercy : une fois nommés directeur, chef de cabinet, conseillers politique et communication, seul un conseiller technique supplémentaire est venu renforcer la machine sur les sujets PME, artisanat et commerce. « On frôle l’embolie, assure un conseiller qui travaille dans la citadelle de verre. Les ministres sont acculés, ils peuvent à peine traiter les urgences médiatiques. »
Viabilité du dispositif
Bercy n’est pas le seul ministère à souffrir du décret du 19 mai. Au Quai d’Orsay, qui chapeaute la diplomatie, les affaires européennes, le tourisme et la diplomatie économique, certains conseillers ne quittent pas leurs bureaux avant 2 heures du matin. « Le rythme est très éprouvant physiquement », admet volontiers le directeur de cabinet d’un autre grand ministère, qui souhaite rester anonyme. Ce responsable enchaîne des journées « de dix-huit à vingt heures » pendant la semaine et travaille « environ cinq heures » le samedi et le dimanche. « Les nuits sont courtes, poursuit-il. J’essaie de rentrer chez moi trois soirs dans la semaine pour l’heure du dîner et pour coucher mon fils. Puis je me remets au travail jusqu’à 1 ou 2 heures du matin. » Ce haut fonctionnaire, qui assume son choix de « servir le pays », ne se plaint nullement. Mais il s’interroge sur la viabilité du dispositif.
Place Beauvau, les équipes ont dû se contorsionner pour composer le cabinet en tenant compte de la limitation des effectifs. « On prend le temps de cerner les profils, on réfléchit à ce qui est essentiel », concède-t-on au cabinet de Gérard Collomb, où les conseillers se sont vu attribuer des portefeuilles plus larges : le budget et l’administration territoriale, par exemple, sont entre les mains d’un seul conseiller. Le ministre de l’intérieur et sa secrétaire d’Etat, Jacqueline Gourault, partagent également plusieurs collaborateurs.
A la santé, la ministre Agnès Buzyn chapeaute aussi les personnes âgées, l’enfance, la famille, l’exclusion, les handicapés ou encore la réforme des retraites. « C’est colossal », explique l’ancienne ministre en titre, Roselyne Bachelot, pour qui diriger ce « ministère difficile » avec « seulement dix conseillers » est « ingérable ». Elle l’a dit à Agnès Buzyn, avec laquelle elle a dîné fin juillet, avenue de Ségur. « Je ne sais pas comment vous allez faire, lui a-t-elle glissé. C’est mission impossible. » La ministre de la santé a expliqué à Mme Bachelot qu’elle avait supprimé le conseiller diplomatique, qu’elle n’avait pas de plume et qu’elle s’appuyait désormais sur les directions du ministère.
« Super fliqués »
En 2007, François Fillon avait déjà tenté de « dégraisser » les cabinets, pour atteindre moins de vingt collaborateurs par ministre. En 2012, Jean-Marc Ayrault avait fixé par circulaire le plafond à quinze collaborateurs par ministre et dix par ministre délégué. La règle, qui se voulait stricte, n’a pas été respectée. Trois ans plus tard, seuls cinq ministres sur seize étaient dans les clous posés par Matignon. Les gouvernements usaient alors de stratagèmes pour contourner la limitation des effectifs, avec le recours à des chargés de mission, qui rejoignaient le cabinet sans apparaître au Journal officiel. A Bercy, entre 2014 et 2016, Emmanuel Macron avait lui-même constitué un cabinet pléthorique.
Cette fois-ci, plus moyen de ne pas respecter les règles. D’abord parce que les consignes de l’exécutif ont été passées par décret et non à travers une simple circulaire, comme c’était le cas précédemment. Ne pas respecter la règle fixée par Matignon n’est donc pas légal. Ensuite parce que le secrétaire général du gouvernement (SGG) se montre très vigilant. « En plus des difficultés à travailler sous tension, le SGG passe son temps à nous contrôler, on est super fliqués », soupire un conseiller. « C’est vrai, ce n’est plus possible de prendre des CDD en cachette, ce que tout le monde faisait avant », assume-t-on à Matignon.
Mais si l’emploi de chargés de mission pour venir grossir les effectifs des cabinets n’est plus possible, d’autres subterfuges ont été imaginés pour éviter que la machine s’arrête ou casse. Au ministère de l’intérieur, les trois conseillers police, gendarmerie et sécurité civile, ainsi que leurs six chargés de mission, ont été sortis du cabinet et affectés, par un arrêté du 16 juin, à une « mission opérationnelle de sécurité et de défense ». « On considère que ce sont des techniciens et pas des politiques, qui assurent la continuité du ministère », justifie le cabinet. Pour la réforme des retraites, la ministre de la santé Agnès Buzyn devrait quant à elle bénéficier d’une délégation à la réforme des retraites, une « task force » libérée des affaires courantes. Cette délégation devrait débuter ses travaux en décembre.
Ces dernières semaines, plusieurs ministres ont fait remonter à l’Elysée et Matignon les difficultés liées à cette réduction drastique des effectifs. Mais la position des deux têtes de l’exécutif est restée inflexible. « Ils nous demandent de tenir. Ils disent que sinon, on n’arrivera pas à changer les habitudes », raconte un conseiller. Dans l’entourage du chef de l’Etat, on rappelle en effet que « la philosophie des cabinets réduits est de travailler au plus près des administrations ». « Quand il y avait plus de ministres et plus de cabinets, ça fonctionnait moins bien », se persuade-t-on à l’Elysée, où l’on défend un dispositif centralisé et intégré comme gage de rapidité et d’efficacité. Mais « on ne change pas tout du jour au lendemain », admet-on. « C’est effectivement tendu, reconnaît-on à Matignon. Pour que ça fonctionne, il faut faire confiance à l’administration. »
Au pied du mur, les équipes tentent de s’adapter. « Le fait d’avoir un staff limité à dix membres accroît le nombre de dossiers à traiter, explique le directeur de cabinet d’un gros ministère. Cela nous amène aussi à solliciter davantage les administrations centrales – parfois dans l’urgence ou à une heure avancée dans la soirée. Elles sont plus impliquées, assistent à des réunions interministérielles. C’est un changement de culture, pas toujours simple à opérer, mais chacun se dit qu’on ne peut pas se louper, ça crée une dynamique. »
Vision stratégique
Place Beauvau, pour absorber la charge de travail, les chefs d’administration centrale sont également mis à contribution directe : « Ils sont associés de très près et pas seulement d’un point de vue technique, explique-t-on au ministère de l’intérieur. On leur demande de se positionner dans une vision stratégique, de nous remettre des notes directement exploitables et ils peuvent se rendre à des réunions interministérielles où le cabinet n’est pas présent. » Ainsi, le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques est allé représenter la position du ministère de l’intérieur en « RI » sur le projet de loi de sécurité intérieure. De même que le directeur général des étrangers en France a « tenu la plume » sur le plan asile et migration de Gérard Collomb.
A Bercy, un conseiller admet carrément que les directeurs d’administration font désormais « partie du cabinet ». Au moins une ou deux réunions ont lieu chaque jour entre un ministre (ou un proche collaborateur du cabinet) et un directeur d’administration. La direction de la législation fiscale, celle du budget, et bien sûr le Trésor, impliqué dans les grandes décisions de stratégie économique et de finances publiques, se retrouvent ainsi en première ligne. « Il faut trouver un nouvel équilibre, sans perdre la capacité d’expertise et de simulation approfondie des directions », explique-t-on à Bercy.
Les ministres commencent à intégrer la contrainte. A tous ses rendez-vous, le secrétaire d’Etat Benjamin Griveaux est désormais accompagné d’un fonctionnaire des services. Il voit également les directeurs d’administration toutes les semaines. « Avant, pour n’importe quel dossier, le conseiller du cabinet recevait cinq ou six notes des services et il devait faire la synthèse, raconte un conseiller de Bercy. Là, on demande à l’administration de faire elle-même la synthèse et le cabinet ne reçoit plus qu’un seul papier. Cela pose tout de même la question sur ce qui relève du cabinet ou pas. L’administration n’est pas responsable, alors que s’il y a une crise ou un problème, le cabinet saute. »
Au ministère de la santé, Agnès Buzyn a cherché la meilleure organisation pour pallier cette limitation d’effectifs. Tous les lundis, la ministre réunit autour d’elle un comité de direction, comprenant les membres de son cabinet, les directeurs d’administration centrale (santé, offre de soins, Sécurité sociale, cohésion sociale, recherche et études) ainsi que le secrétaire général du ministère et le directeur de la Caisse nationale d’assurance-maladie. « Cela facilite les échanges et crée un lien direct entre la ministre et les DAC, qui sont très impliqués, explique-t-on avenue de Ségur. Le fait de constituer une équipe limitée à dix membres est gérable, à condition de travailler autrement avec les services, de se faire confiance et de ne pas vouloir être dans le contrôle en permanence. Les journées sont longues et cela demande une organisation exigeante mais on y arrive en étant réactifs et coordonnés. »
Choc des cultures
Mais au-delà des déclarations d’intention et des premières expérimentations, la réalité reste nuancée. Au ministère de l’économie, si le Trésor travaillait déjà en lien étroit avec l’exécutif, le changement de méthode est moins bien vécu dans d’autres administrations du ministère. « Certains cabinets n’ont pas de conseiller budgétaire, d’autres pas de conseiller juridique. Il y a beaucoup moins de personnes en capacité de décider, donc on attend davantage les retours d’arbitrages et au final les décisions sont plus longues à prendre », peste un haut fonctionnaire.
Un choc des cultures qui vaut autant sur la forme que sur le fond. « Avant, les notes envoyées par les directions étaient d’abord “digérées” par les conseillers qui les transmettaient ensuite aux ministres. Aujourd’hui, il nous arrive de recevoir des notes de plusieurs pages, qui auraient besoin d’être écrites dans un langage plus clair et synthétique », raconte-t-on à Bercy. L’administration ne peut pas non plus se substituer à l’échelon politique. « A un moment, l’administration dit “stop !”, ajoute-t-on dans un autre ministère régalien. Le soir ou le week-end, ils nous font comprendre qu’ils ne font pas partie du cabinet et ne veulent pas être soumis au même rythme ! »
Les anciens ministres et conseillers jugent la nouvelle règle édictée par M. Macron avec sévérité. « Avant, le système était déjà à l’os, note un ancien conseiller de Matignon. Cette réduction des effectifs n’a pas de sens. Pour Macron, c’est un moyen de dire : “Vous voyez ? Je fais mieux avec moins !” C’est aussi le moyen de dépolitiser les dossiers et de tenir les ministres bride courte. Il peut décider de tout, tout contrôler. »
En contrepartie d’une plus grande intégration de l’administration, le chef de l’Etat avait promis un spoil system à l’américaine – le remplacement des directeurs d’administration en fonction de leur tendance politique. Les ministres ont jusqu’à la fin de l’année pour auditer leurs services et changer les têtes, s’ils le souhaitent, rappelle-t-on à l’Elysée. En attendant, la méfiance reste de mise dans certains ministères entre le cabinet et les services.
Ainsi, l’entourage de la secrétaire d’Etat chargée de l’égalité entre les femmes et les hommes, Marlène Schiappa, est persuadé qu’une fuite sur l’amputation du budget du ministère de 25 % a été organisée depuis le ministère. « Les administrations n’ont souvent qu’une idée : torpiller la réforme, met en garde un ancien ministre. La réforme doit être portée politiquement. Là, on introduit le renard dans le poulailler ! » Un ministre résume : « Même si c’est dur, il va falloir changer de logiciel, nous n’avons pas le choix. Car sinon, tout le monde va mourir. »

A propos kozett

Deux phénomènes peuvent amener à une manipulation dans la prise en compte des informations par notre conscience : --> Le mirage qui voile et cache la vérité derrière les brumes de la sensiblerie et de la réaction émotionnelle. --> L’illusion qui est une interprétation limitée de la vérité cachée par le brouillard des pensées imposées. Celles-ci apparaissent alors comme plus réelles que la vérité qu’elles voilent, et conditionnent la manière dont est abordé la réalité … A notre époque médiatisée à outrance, notre vigilance est particulièrement requise !
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